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三部委發(fā)布《完善生物質(zhì)發(fā)電項目建設(shè)運行的實施方案》（發(fā)改能源〔2020〕1421號，以下簡稱“方案”）以來，業(yè)內(nèi)企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)、設(shè)備廠商、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等產(chǎn)業(yè)鏈中相關(guān)利益方高度關(guān)注生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)“十四五”走向，協(xié)會在與各方溝通交流中明顯感到企業(yè)的焦慮和迷茫。為此，中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)分會結(jié)合方案精神、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國內(nèi)國際雙循環(huán)、應(yīng)對氣候變化、生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，近期將對生物質(zhì)能后補貼時代政策走向、發(fā)展趨勢、商業(yè)模式、存量項目轉(zhuǎn)型升級等問題進(jìn)行深入研究和分析。今天談?wù)勗诤笱a貼時代，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要什么樣的頂層設(shè)計，即構(gòu)建什么樣的政策框架，供有關(guān)部門參考和業(yè)內(nèi)人士探討。
一、我國有機(jī)廢棄物種類和資源量
隨著我國生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)的深入推進(jìn)，各類有機(jī)廢棄物的無害化、減量化和資源化（能源化）利用已引起中央和地方重視。通常大家所講的有機(jī)廢棄物，主要包括農(nóng)業(yè)廢棄物、林業(yè)廢棄物、有機(jī)生活垃圾（餐廚、廚余、果蔬）、畜禽糞污、生活污水污泥和工業(yè)有機(jī)廢渣廢液等。
目前我國年產(chǎn)各類有機(jī)廢棄物保守估計大概有45-50億噸。其中，農(nóng)業(yè)廢棄物9.8億噸、林業(yè)廢棄物1.6億噸、有機(jī)生活垃圾1.5億噸、畜禽糞污19億噸、污水污泥4000萬噸、工業(yè)有機(jī)廢渣廢液8億噸。這些廢棄物如果不能得到妥善處理，不僅對環(huán)境、社會和居民身心健康帶來巨大危害，而且其中的資源也沒有得到充分的循環(huán)利用。各國通行做法都是在無害化、減量化處置前提下，將其“變廢為寶”。一般是先對其進(jìn)行資源化和高附加值利用，對不具備高附加值資源化利用的有機(jī)廢棄物，再進(jìn)行能源化利用，也就是我們通常所講的生物質(zhì)能。
二、生物質(zhì)能源化利用存在的深層次問題
沒有建立普惠制的有機(jī)廢棄物處理補償機(jī)制。當(dāng)前，除了生物質(zhì)發(fā)電（農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、生活垃圾焚燒發(fā)電[地方政府支付極少量垃圾處理費]、沼氣發(fā)電）國家通過可再生能源發(fā)展基金給予一定的電價補助外，生物質(zhì)能非電利用領(lǐng)域（清潔供熱、生物天然氣、成型燃料、液體燃料）基本沒有建立普惠制的廢物處理補償機(jī)制。
現(xiàn)有政策框架已不能支持生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，單靠可再生能源發(fā)展基金已是杯水車薪。生物質(zhì)能發(fā)展初期，可再生能源發(fā)展基金功不可沒，對有機(jī)固廢能源化利用產(chǎn)業(yè)起到了積極推動和促進(jìn)作用，但隨著可再生能源發(fā)展基金補貼缺口越來越大，已嚴(yán)重制約了有機(jī)廢棄物能源化利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。到2020年底，國家可再生能源發(fā)展基金補貼缺口預(yù)計將突破3000億元，拖欠生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)補貼將達(dá)到470-500億元。生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)，特別是民營發(fā)電企業(yè)將面臨更加嚴(yán)峻的生存壓力。
生物質(zhì)能搭載可再生能源發(fā)電政策“順風(fēng)車”，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不平衡。國家設(shè)立可再生能源發(fā)展基金的初衷，主要是為了發(fā)展風(fēng)電光伏等可再生能源，解決我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題，而非有機(jī)廢棄物能源化利用，這就給生物質(zhì)能發(fā)展帶來定位上的錯位，我們發(fā)展生物質(zhì)能是主要解決能源問題還是環(huán)境問題。如果是解決能源問題，特別是電能問題，顯然是用生物質(zhì)能發(fā)電的高成本“短板”與其它可再生能源發(fā)電進(jìn)行同臺競爭，發(fā)電之路是越走越難。若發(fā)展生物質(zhì)能非電利用，國家又沒有類似可再生能源發(fā)電方面的普惠支持政策，生物質(zhì)能的環(huán)保、社會、民生價值屬性在整個產(chǎn)業(yè)鏈上沒有得到充分體現(xiàn)，其高成本、低競爭力依然是制約生物質(zhì)能規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的最大障礙。這種夾縫求生存的發(fā)展窘境，造成了生物質(zhì)能發(fā)電利用競爭力不強，發(fā)展規(guī)模受限，非電利用更是沒有規(guī)模，這個產(chǎn)業(yè)是“叫好不叫座”。
發(fā)展責(zé)任主體不明確。由于生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)鏈相對其它可再生能源較長，在方案出臺之前，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的最大問題是責(zé)任主體不夠明確。行業(yè)長時間的畸形錯位發(fā)展，給行業(yè)人的感覺是國家層面重視不夠，地方心有余而力不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀呈現(xiàn)出“姥姥不疼，舅舅不愛”的尷尬局面。站在國家層面，發(fā)展生物質(zhì)能主要是解決地方環(huán)境和民生問題，在中央財政沒有能力去繼續(xù)支持這個產(chǎn)業(yè)時，地方政府就應(yīng)該把“孩子抱走“。而地方政府認(rèn)為，生物質(zhì)能屬于國家可再生能源發(fā)展基金支持范疇，各省每年都將征收的可再生能源電價附加上交到中央財政，地方很想支持，但苦于沒有資金來源。這種“踢皮球”式的發(fā)展現(xiàn)狀，很大程度制約著生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更別談高質(zhì)量發(fā)展了。
三、后補貼時代生物質(zhì)能發(fā)展所需政策框架
壓實地方發(fā)展生物質(zhì)能主體責(zé)任。根據(jù)中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》和《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號）精神，城鄉(xiāng)各類廢棄物的污染防治為地方事權(quán)。既然發(fā)展生物質(zhì)能屬地方事權(quán)，各級地方政府應(yīng)結(jié)合自身特點，積極營造良好營商環(huán)境，主動出臺產(chǎn)業(yè)支持政策，以規(guī)劃為引領(lǐng)，因地制宜，堅持宜熱則熱、宜氣則氣、宜電則電、宜油則油，大力發(fā)展生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)。對于財力確實有困難的省份或區(qū)域，中央財政可通過轉(zhuǎn)移支付支持地方生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
公平支持生物質(zhì)能多元化利用。無論是發(fā)電、供熱，還是制油、制氣，其目的都是對各類有機(jī)廢棄物進(jìn)行無害化、減量化處理和資源化利用。國家在出臺產(chǎn)業(yè)支持政策時，一定要考慮到政策的普適性和公平性。在同等支持政策和合法合規(guī)前提下，選擇何種技術(shù)路線，采用什么樣的處理方式，后端產(chǎn)出何種產(chǎn)品，由市場決定。這種機(jī)制有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、商業(yè)模式創(chuàng)新和生物質(zhì)能高附加值利用。
政策須充分體現(xiàn)生物質(zhì)能的環(huán)境、民生和社會價值。生物質(zhì)能作為能源產(chǎn)品，具有商品屬性，要符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，本身無可厚非，但同時又承擔(dān)著處理城鄉(xiāng)各類有機(jī)廢棄物的重任，其環(huán)境、民生和社會屬性同樣也需要在產(chǎn)業(yè)價值鏈中得到充分體現(xiàn)。正確處理好生物質(zhì)能社會、商品屬性二者關(guān)系，對生物質(zhì)能可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，也尤為迫切。筆者認(rèn)為，把現(xiàn)有以補貼工程建設(shè)和補貼后端產(chǎn)品為主的支持模式逐步過渡為按有機(jī)廢棄物處理量向廢棄物處理者支付“廢物處理費”的商業(yè)模式，將從根本上解決生物質(zhì)能的可持續(xù)發(fā)展和自身市場競爭力問題，從而回歸發(fā)展生物質(zhì)能的初心和自身定位。按照“誰污染誰付費，誰處理誰收益”的環(huán)境治理思路，建立城鄉(xiāng)各類有機(jī)廢棄物有償處理機(jī)制，將有機(jī)廢棄物處理支出逐步納入地方政府一般公共預(yù)算。
妥善處理好在運和在建項目的電價補貼。在運和在建項目是企業(yè)按國家原有支持政策建設(shè)運營的生物質(zhì)發(fā)電項目，如何保障這些項目能夠及時足額獲得可再生能源電價補貼，是全體行業(yè)人多年來的渴望和期盼。在開源層面，有關(guān)部門除了加大可再生能源發(fā)展基金電價附加征收力度外，需盡快推動發(fā)行可再生能源發(fā)電補貼債券工作。在節(jié)流層面，出臺生物質(zhì)能發(fā)電轉(zhuǎn)型升級支持政策，鼓勵支持更多存量項目轉(zhuǎn)型為熱電聯(lián)產(chǎn)，開展隔墻售電和綜合能源服務(wù)等市場化增值業(yè)務(wù)，提升項目持續(xù)盈利能力，逐步減輕對電價補貼依賴。
