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近日，財政部、國家發展改革委、國家能源局聯合印發了《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》有關事項的補充通知（財建〔2020〕426號，以下簡稱補充通知），消息一出，中國新能源電力投融資聯盟秘書長彭澎評價，“這可以說是今年最為關鍵的可再生能源政策之一了?！?/span>
為什么這么說呢？補充通知明確了各類可再生能源發電項目的國家補貼“斷供”時間。其中，垃圾焚燒發電項目運行滿15年或全生命周期合理利用小時數滿82500小時，將不再享受國家補貼。
由于垃圾焚燒發電項目特許經營期一般為28年-30年，這就意味著，項目運營15年至結束這段時間，相關企業要想辦法填補約占營業收入20%的國家補貼收入，來維持盈利水平。
對此，補充通知提供了一條出路：超過合理利用小時數的部分或超過15年的項目，將核發綠證參與綠證交易。另一條出路是地方政府提高城鎮生活垃圾處置費，企業掙垃圾處理服務費的錢。
然而，一方面，新出路的前景依然是未知數，另一方面，從依賴補貼到扔掉“拐杖”，相關企業要面臨調整商業模式的挑戰。
■ 8.25萬小時、15年，兩個關鍵數字怎么來的？
15年這個數字早在2006年《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》中就提及了，原文指出生物質發電項目“發電項目自投產之日起，15年內享受補貼電價；運行滿15年后，取消補貼電價”，這與補充通知中所說“生物質發電項目自并網之日起滿15年后，無論項目是否達到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金”一致。
而“合理小時數”的概念，在今年1月《關于促進非水可再生能源健康發展的若干意見》中提及：“納入補貼目錄的可再生能源發電項目，按合理利用小時數核定中央財政補貼額度”，此次補充說明正式確定了各類可再生能源發電項目的合理利用小時數。
光大證券首席環保分析師殷中樞指出，“此前，可再生能源發電存量項目存在國家補貼拖欠的問題，盡管有望采取相關部門發債或資產證券化等方式解決，但由于一直沒有確定利用小時數，就無法確定補貼拖欠的總量和未來的現金流。”補充通知明確了每個存量項目需要的補貼資金，按照“項目全生命周期補貼電量=項目容量×項目全生命周期合理利用小時數”的計算方式，全部可再生能源項目需要的補貼總額實現了封口。
中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長秦海巖認為，這為國家有關部門協調金融機構或通過發債方式一次性集中解決補貼拖欠問題提供了基礎，企業也可以對確權的補貼拖欠資金，選擇通過資產證券化等方式進行資金的回籠，緩解現金流緊張狀況，減少損失。那么，8.25萬合理利用小時是怎么算出來的？殷中樞解讀，這是按行業平均發電水平測算的，即5500（可享受補貼部分利用小時數）小時/年×15年=82500小時，也就是說，5500這一利用小時數可保證垃圾焚燒項目享受15年的國家補貼。
“全生命周期合理利用小時數是項目實際享受補貼的發電小時數。以垃圾焚燒項目為例，2012年，《國家發展改革委關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》提出，垃圾焚燒項目在噸垃圾發電量280Kwh以內，可享受國家0.65元/Kwh的電價。一年周期計算，項目可享受補貼的利用小時數，行業平均水平大約是五千多小時?！币笾袠兄赋?。
■ 國補“斷供”之后，企業受影響幾何？
殷中樞表示，補充通知之后，與風電、光伏等發電項目相比，垃圾焚燒發電項目等生物質發電項目影響較大，“一般來說，光伏、風電發電項目運營周期是20年，按照補充通知的合理利用小時數約束之后，依舊能補貼到18年、19年，換句話說，只是一年兩年沒有補貼，對項目盈利影響不大。但是，垃圾焚燒發電特許經營期一般是28年，砍掉15年-28年這段期間約占企業收入20%的國家補貼，影響就不可同日而語了。”
“另一方面，對上市公司來說，其運營的項目質量在技術、管理、區位等多方面優勢的加持下超出行業平均水平，能享受國家補貼的年限更短?！币笾袠姓f。據企業年度報告公開數據顯示，2018年，瀚藍環境、上海環境、光大環境和綠色動力的年平均利用小時數分別為6943/6810/6270/6236小時/年，享受國家補貼的時間將縮短為11-13年。
在垃圾發電領域，基于過去“280kwh、0.65元/kwh”的政策，項目能達到資本金內部收益率（IRR）不小于8%的合理收益水平。如果忽略項目區域性和技術性差異，殷中樞按普遍財務模型測算，國家補貼“斷供”之后，IRR將下降一個百分點。以一個1000 噸/天的垃圾焚燒項目為例，項目運營滿15年后的上網電價按0.5元/Kwh計算，IRR將減少1.25%，龍頭企業項目的IRR將減少1.59%。
■ 垃圾處置費、綠證怎么發揮作用？
那么，怎么補上這一個百分點呢？補充通知指出，超過合理利用小時數的部分或超過15年的項目，將核發綠證參與綠證交易，這表明綠證將成為增加項目收益的重要途徑。
“綠證交易”在2016年提出，是指電力綠色證書交易機制，企業通過發電配額約束可以賺取超額收益。E20研究院固廢研究中心高級分析師李少甫指出，目前，盡管市場需求量可觀，但綠證交易市場并不活躍。至2017年11月，綠證政策開始執行4個月內，共計核發綠證800余萬個（原則上每個綠證為1000Kwh），但成交僅兩萬余個，占比僅0.26%。
殷中樞認為，綠證市場依然不夠成熟，“未來規模多大、綠證價值多高，都是未知數。”
不過，中電國際新能源控股有限公司王建軍撰文表示，當前綠證市場購買積極性不高，因為暫時沒有相應的激勵機制或強制配額機制，但不能排除未來幾年后國家將進一步出臺綠證配額政策，以促進非水可再生能源綠證的市場消化。
他認為，如果未來國家出臺綠證強制配額政策，而且全社會用電量水平足以支撐所有的綠證產生量（風電、光伏、生物質、垃圾發電等），那么國家補貼退出的電費收入減少量將能以原價銷售綠證的方式全部找回，企業IRR將不受補充通知政策影響；如果未來所有非水可再生能源產生的綠證量大于全社會需求量，就會產生綠證市場的競爭性銷售或折價銷售情形。
據他測算，當綠證處于競爭市場環境中時，垃圾發電綠證處于中等競爭水平，不排除折價銷售綠證的可能，由此收回的電費收入，將低于補充通知出臺前的IRR水平，但仍高于7.24%的IRR水平。
另外，業內人士指出，一個月前《完善生物質發電項目建設運行的實施方案》厘清了未來補貼發放的事權，明確將由地方政府承擔垃圾處置費，這也能對國家補貼形成補充。如果要維持8%的IRR水平，地方政府很大可能需要上調垃圾處置費價格。在歐洲，垃圾發電廠并不享受補貼，發電需要和煤電、氣電等一樣競價上網才能賣出去，對應的處置費也比我國高，英國2000年后的垃圾焚燒設施在2018年的處置費約93英鎊/噸（約800元/噸），我國噸垃圾處置費大約60元-80元。
總體來看，有業內人士認為，雖然早期國家補貼極大地推動了垃圾焚燒發電行業的發展，但企業長久依賴補貼“拐杖”將影響行業健康發展，重新理順商業模式變成了必然。垃圾焚燒在未來相當長的一段時間內，都將是破解垃圾圍城的主要手段，這意味著垃圾焚燒是地方政府和公眾的剛需，只要把握行業發展的核心驅動力，就可保行業長青。
秦海巖則表示，近期看，政策對項目收益影響有限；長遠看，對產業的裨益更多。他說，實際上，對項目收益影響最大的不是合理小時數的多少，而是現在越演愈烈的、打著市場化交易的幌子變相壓低可再生能源上網電價、“保量不保價”的行為，希望這次合理小時數的確定，能推動“保量不保價”問題的徹底解決。
