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? ? 2017年7月，財政部聯(lián)合住建部、環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知 財建（2017）455號》（簡稱455號文），文件要求：“政府以貨幣、實物、權(quán)益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風(fēng)險分擔(dān)或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項目，全面實施PPP模式。符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式。”
? ? 2017年11月，財政部頒發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號文，文件中要求前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的PPP項目不得入庫。
? ? 根據(jù)上述兩個文件的要求，垃圾焚燒類項目應(yīng)統(tǒng)一采用PPP模式，項目實施的前提是完成立項或核準(zhǔn)。雖然2017年以后，全國范圍內(nèi)實施了一些垃圾焚燒類PPP項目，但項目量比2017年前有所減少。筆者接觸了一些垃圾焚燒行業(yè)的社會投資人和擬新建垃圾焚燒項目的政府部門，他們對以PPP模式實施垃圾焚燒都有一定的困惑，甚至在某些財承空間較大的地方，政府也更愿意采用特許經(jīng)營的方式實施垃圾焚燒項目。
? ? 導(dǎo)致這種情況的一個主要原因是垃圾焚燒項目的審批流程與PPP模式的一般流程存在沖突。垃圾焚燒項目在全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺錄入時，一般歸類為能源類項目，根據(jù)項目規(guī)模和地方政策由省或地級市發(fā)改部門進行項目核準(zhǔn)。雖然近幾年垃圾焚燒項目核準(zhǔn)的前置手續(xù)有所簡化，但項目規(guī)劃部門的意見仍然必不可少。規(guī)劃部門出具規(guī)劃意見時需要項目建設(shè)單位提供達到初步設(shè)計深度的前期文件，而達到初步設(shè)計則需要完成項目主要設(shè)備的采購，這樣建設(shè)單位才能將設(shè)備廠商提供的相關(guān)參數(shù)提交給設(shè)計單位完成初步設(shè)計。對于采用PPP模式實施的垃圾焚燒項目來說，在項目PPP投資人未選定的情況下，上述規(guī)定就形成了一個死循環(huán)，即未選定PPP投資人——無法進行設(shè)備招標(biāo)采購——無法完成初步設(shè)計——規(guī)劃單位無法出具規(guī)劃意見——PPP項目無法核準(zhǔn)——PPP項目無法入庫——項目無法啟動，不能選定投資人。
? ? 2014年以前的垃圾焚燒類項目主要以特許經(jīng)營方式實施。項目實施機構(gòu)（政府主管部門）在明確項目規(guī)模、技術(shù)路線、環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)、項目選址、功能配套等主要條件后，委托可研單位編制項目建議書后即可進行社會投資人的公開招標(biāo)。選定的社會投資人組建項目公司后，再由項目公司開展項目核準(zhǔn)等各項前期工作。
? ? 2017年以后，作為垃圾焚燒類PPP項目的甲乙雙方，政府和投資人都存在一定的難處：
? ? 1政府方的難處
? ? 完成垃圾焚燒類項目的項目核準(zhǔn)，不是簡單委托某家設(shè)計院編制一本項目核準(zhǔn)報告就夠了，還需要水資源、環(huán)評、安全、交通、電力接入系統(tǒng)等相關(guān)專業(yè)單位編制相關(guān)報告作為項目核準(zhǔn)報告的支撐性文件和決策依據(jù)，期間涉及到大量的專業(yè)協(xié)調(diào)工作。政府方——項目主管部門沒有專業(yè)人員和精力更好的完成上述工作，項目推進過程中的執(zhí)行效率較為低下。政府主管部門更希望選定社會投資人后，由投資人組建的項目公司派駐專業(yè)人員完成上述工作，而政府主要負(fù)責(zé)項目工作進度的監(jiān)督和政府層面的協(xié)調(diào)工作。
? ? 上述各項前期工作需要10家左右的專業(yè)機構(gòu)編制相關(guān)專業(yè)報告，涉及的前期工作費用約一千萬元。項目主管政府部門（尤其是縣級單位）沒有財力完成上述工作，在執(zhí)行的過程中勢必造成工作內(nèi)容的刪減和壓縮，造成項目核準(zhǔn)報告的編制水平不高，甚至出現(xiàn)工藝選擇的偏差失誤和投資估算的漏算，影響項目后期實施。
? ? 2社會投資人的難處
? ? 由于政府缺乏專業(yè)力量完成項目的前期工作，造成PPP項目流程冗長，有的項目需要一年甚至兩年才能推進到執(zhí)行階段，消耗了投資人的投資激情，加大了投資人的項目開發(fā)成本。
? ? 項目前期核準(zhǔn)階段，項目主管部門為了推進項目進度完成的各項前期工作，具有明顯的結(jié)果導(dǎo)向性，缺乏站在投資經(jīng)營角度進行的科學(xué)的研究和論證，加之經(jīng)費緊張等原因，會造成前期工作成果不嚴(yán)謹(jǐn)（投資估算漏項等）。投資人中標(biāo)后在項目實施的過程中，會對政府方完成的各項前期工作提出修改意見，或推翻項目前期工作報告中的某些結(jié)論成果，這會造成項目前期工作的反復(fù)，并導(dǎo)致甲乙雙方的合作摩擦，延誤項目實施進度。有的地方甚至還出現(xiàn)投資人以政府的前期工作失誤為由要求調(diào)價和索賠，引起項目爭議，導(dǎo)致PPP合作雙方兩敗俱傷的情況。
? ? 3建議
? ? 垃圾焚燒項目屬于民生項目，也是解決城市環(huán)境污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施項目，國家項目立項審批部門應(yīng)繼續(xù)簡化垃圾焚燒項目的立項前置手續(xù)，在不觸及國家嚴(yán)格限制的相關(guān)條件下（如占用基本農(nóng)田等），放寬規(guī)劃條件對項目審批的約束，打破PPP項目前期工作的死循環(huán)。
? ? 國家財政部針對垃圾焚燒類的PPP項目入庫放寬核定標(biāo)準(zhǔn)，可將項目建議書批復(fù)作為入管理庫的必要條件，加快PPP項目從識別階段到采購階段的推進進度，同時將垃圾焚燒項目核準(zhǔn)作為項目執(zhí)行階段財政付費的前提進行監(jiān)督考核。
? ? 在現(xiàn)有政策法規(guī)體系下，地方垃圾焚燒項目主管部門應(yīng)嘗試采用項目全過程管理，委托有經(jīng)驗的咨詢機構(gòu)對項目的前期工作進行全面統(tǒng)籌管理，利用咨詢機構(gòu)的經(jīng)驗對垃圾焚燒PPP項目的技術(shù)路線選擇、工程造價控制、設(shè)備選型等具體內(nèi)容做出科學(xué)的研究和論證，保證項目前期工作的質(zhì)量，從而為投資人入場后項目的順利實施提供有效保證。
