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前言
繼分布式光伏電價(jià)補(bǔ)貼正式“退坡”之后，風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的政策走向也逐步發(fā)生了變化，但“國(guó)補(bǔ)退坡”之下仍存在著諸多問題尚未解決。為此，本文從垃圾焚燒發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼的法律源頭及政策演變過程出發(fā)，對(duì)相關(guān)變化及其影響進(jìn)行分析，并對(duì)電價(jià)補(bǔ)貼變動(dòng)是否觸及垃圾處理費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制等問題進(jìn)行了分析。
法律依據(jù)
為有效推動(dòng)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2006年1月1日起正式施行《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（以下簡(jiǎn)稱“《可再生能源法》”），至此，我國(guó)的垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)邁入了法律規(guī)范階段。《可再生能源法》從法律的高度為我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展及政策支持提供了有效的依據(jù)，并構(gòu)建了垃圾焚燒發(fā)電電價(jià)的“價(jià)格管理與費(fèi)用分?jǐn)偂敝贫仍瓌t。
政策演變
電價(jià)補(bǔ)貼的價(jià)格變動(dòng)
通過對(duì)垃圾焚燒發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼政策的梳理可以看出，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼價(jià)格主要經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展，即：
電價(jià)補(bǔ)貼的期限變動(dòng)
發(fā)改價(jià)格〔2006〕7號(hào)文規(guī)定，生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價(jià)，運(yùn)行滿15年后，取消補(bǔ)貼電價(jià)。在此基礎(chǔ)上，財(cái)建〔2020〕426號(hào)文進(jìn)一步規(guī)定，項(xiàng)目最多可享受的補(bǔ)貼電量總額 = 項(xiàng)目容量×項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)。若項(xiàng)目在未屆滿15年時(shí)便全部享受了補(bǔ)貼電量總額，則不再繼續(xù)享受電價(jià)補(bǔ)貼。同時(shí)，項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無(wú)論是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，均不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金。
電價(jià)補(bǔ)貼價(jià)格變動(dòng)所產(chǎn)生的影響
脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)存在地域差異
我國(guó)煤炭資源北多南少、西多東少的不均勻分布格局，導(dǎo)致廣東、上海、湖北、廣西等地的脫硫燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)明顯高于0.4元/千瓦時(shí)，而寧夏、蒙西、甘肅等地的燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)卻在0.3元/千瓦時(shí)以下。
固定價(jià)格補(bǔ)貼政策下,投資分布不均
各地區(qū)補(bǔ)貼價(jià)一致，但上網(wǎng)電價(jià)存在差異。對(duì)于能源結(jié)構(gòu)單一的煤炭資源區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電電價(jià)遠(yuǎn)低于其它地區(qū)。這便導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)對(duì)該部分地區(qū)的投資意愿低，從而難以有效破解該部分地區(qū)能源結(jié)構(gòu)單一、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、垃圾處理方式落后的局面。
全國(guó)統(tǒng)一上網(wǎng)電價(jià)政策下，影響部分省份存量項(xiàng)目收益
各地區(qū)上網(wǎng)電價(jià)相同，在一定程度上改善了垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)投資布局不均勻的狀況。但對(duì)于廣東、上海、湖北、廣西等脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)超過0.4元/千瓦時(shí)的地區(qū)而言，0.65元/千瓦時(shí)全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)的制定，則意味著上網(wǎng)電價(jià)的降低，這對(duì)存量項(xiàng)目的收益必然會(huì)產(chǎn)生一定影響。
國(guó)補(bǔ)退坡所產(chǎn)生的影響
電價(jià)補(bǔ)貼“央地分擔(dān)”可能導(dǎo)致部分新建項(xiàng)目啟動(dòng)困難
對(duì)于財(cái)政實(shí)力較弱的地方，“央地分擔(dān)”將加重地方政府尤其是區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)政壓力，可能造成部分新建項(xiàng)目啟動(dòng)困難。目前，我國(guó)中西部地區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電仍有較大缺口，且地方財(cái)力更為緊張，若國(guó)補(bǔ)退坡的部分全部轉(zhuǎn)由項(xiàng)目所在地政府承擔(dān)，則有可能會(huì)造成部分項(xiàng)目的“難產(chǎn)”。
電價(jià)補(bǔ)貼“競(jìng)爭(zhēng)性配置”從本質(zhì)上將降低電價(jià)補(bǔ)貼金額
在“競(jìng)爭(zhēng)性配置”規(guī)則下，項(xiàng)目的度電補(bǔ)貼強(qiáng)度=企業(yè)申報(bào)上網(wǎng)電價(jià)-當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤基準(zhǔn)價(jià)；項(xiàng)目的補(bǔ)貼退坡幅度=現(xiàn)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)-企業(yè)申報(bào)上網(wǎng)電價(jià)。補(bǔ)貼退坡幅度越高的項(xiàng)目可更早的獲取電價(jià)補(bǔ)貼資金，因此，企業(yè)可能會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的情況下主動(dòng)降低上網(wǎng)電價(jià)的申報(bào)，該情形從本質(zhì)上將降低了電價(jià)補(bǔ)貼金額。
補(bǔ)貼減少或取消是否觸發(fā)垃圾處理費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制
電價(jià)補(bǔ)貼的變動(dòng)并不必然導(dǎo)致垃圾處理費(fèi)的調(diào)價(jià)，在電價(jià)補(bǔ)貼發(fā)生變動(dòng)時(shí)，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基本原則，分情況討論是否調(diào)整垃圾處理服務(wù)費(fèi)。
電價(jià)補(bǔ)貼因到期而被取消
對(duì)于2006年1月4日之后簽約的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，社會(huì)資本方在簽約時(shí)已預(yù)見到在運(yùn)營(yíng)期15年后存在電價(jià)補(bǔ)貼取消的情形，該種情形下所導(dǎo)致的電價(jià)變化不屬于政策變化導(dǎo)致的電價(jià)下降，不應(yīng)涉及垃圾處理費(fèi)的調(diào)價(jià)問題。但對(duì)于2006年1月4日至2020年9月29日之間簽約的項(xiàng)目，若在運(yùn)營(yíng)期尚未屆滿15年時(shí)便取消電價(jià)補(bǔ)貼的，應(yīng)在尚未屆滿15年內(nèi)的剩余期限中按調(diào)價(jià)機(jī)制對(duì)垃圾處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
地方政府未作出承諾導(dǎo)致未獲得電價(jià)補(bǔ)貼
根據(jù)發(fā)改能源〔2021〕1190號(hào)文的規(guī)定，企業(yè)在申請(qǐng)中央補(bǔ)貼資金時(shí)，需要獲得地方政府關(guān)于地方補(bǔ)貼的承諾，若因地方政府未出具相關(guān)承諾導(dǎo)致當(dāng)年未被納入電價(jià)補(bǔ)貼范圍，則應(yīng)按調(diào)價(jià)機(jī)制對(duì)當(dāng)年的垃圾處理費(fèi)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
競(jìng)爭(zhēng)性配置導(dǎo)致未獲得電價(jià)補(bǔ)貼或補(bǔ)貼減少
競(jìng)爭(zhēng)性配置的方式下，建議政府方盡量少地干涉企業(yè)對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的申報(bào)，由企業(yè)自行確定申報(bào)上網(wǎng)電價(jià)，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。若企業(yè)申報(bào)上網(wǎng)電價(jià)時(shí)主動(dòng)填報(bào)了低于0.65元/千瓦時(shí)的電價(jià)，并獲得了相關(guān)批準(zhǔn)，此時(shí)，應(yīng)視為企業(yè)對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的主動(dòng)調(diào)整，該情形下不應(yīng)涉及垃圾處理服務(wù)費(fèi)的調(diào)價(jià)問題，但實(shí)際情形可能更為復(fù)雜，還需具體情況具體分析。
結(jié)語(yǔ)
我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼政策經(jīng)歷了從固定補(bǔ)貼價(jià)格階段、到電價(jià)統(tǒng)一分區(qū)補(bǔ)貼階段、再到國(guó)補(bǔ)退坡的三個(gè)階段。國(guó)補(bǔ)退坡政策帶來(lái)的電價(jià)補(bǔ)貼的變動(dòng)并不必然導(dǎo)致垃圾處理費(fèi)的調(diào)價(jià)，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基本原則，分情況討論。另外，建議政府方盡量少地干涉企業(yè)對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的申報(bào)，由企業(yè)自行確定申報(bào)上網(wǎng)電價(jià)，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。
