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國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部近期發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）及其配套附件《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單》（以下簡(jiǎn)稱《清單》）。
記者梳理《意見》和《清單》發(fā)現(xiàn)，民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)新建項(xiàng)目的方式主要分為3種。
一是市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，《清單》規(guī)定應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股（股份達(dá)50%以上）。
二是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，如污水處理項(xiàng)目和污水管網(wǎng)項(xiàng)目，《清單》規(guī)定民營(yíng)企業(yè)參股比例原則上不低于35%。
三是涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)的項(xiàng)目，如具有發(fā)電功能的大中型水利項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。此項(xiàng)在《清單》列舉的項(xiàng)目中未涉及環(huán)保領(lǐng)域。
《意見》和《清單》重點(diǎn)涉及環(huán)保領(lǐng)域的項(xiàng)目有兩大類，即垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、污水處理項(xiàng)目以及污水管網(wǎng)項(xiàng)目。
為了便于社會(huì)各界準(zhǔn)確理解《意見》，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，清華大學(xué)投融資政策研究中心開設(shè)了政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問答專欄，針對(duì)各方關(guān)注度較高的共性問題，邀請(qǐng)權(quán)威人士予以解答。
聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目
《意見》明確提出聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目。也就是說，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入必須能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本，具備一定投資回報(bào)。
就《意見》和《清單》涉及的污水管網(wǎng)項(xiàng)目及污水處理項(xiàng)目、垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目來看，部分項(xiàng)目如何推動(dòng)還需進(jìn)一步思考。
值得注意的是，污水管網(wǎng)項(xiàng)目并非使用者付費(fèi)項(xiàng)目，而是政府付費(fèi)項(xiàng)目。
記者了解到，2018年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》中明確指出，“按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本（不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。也就是說，污水處理費(fèi)涵蓋的是污水和污泥處理費(fèi)用，并不含管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)維成本。
根據(jù)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》，百姓沒有對(duì)管網(wǎng)的支付責(zé)任，管網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)方?jīng)]有收費(fèi)權(quán)，因而，市政污水管網(wǎng)就不具備通過特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行融資的可能性。“目前，市政污水管網(wǎng)不具備特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，除非未來國(guó)家發(fā)改委修訂價(jià)格機(jī)制，管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)維可以向居民等使用者收費(fèi)，管網(wǎng)的特許經(jīng)營(yíng)才可以實(shí)施。”E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤指出。
不過，《意見》也明確提出，各有關(guān)部門還將加大政策保障力度，國(guó)家發(fā)改委將制定特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本和實(shí)施細(xì)則等。據(jù)悉，2023年12月底，國(guó)家發(fā)改委公布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征求意見稿）》已完成向公眾征求意見階段。據(jù)了解，其細(xì)化了特許經(jīng)營(yíng)方案和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容，將對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)操具有更好的指導(dǎo)作用。
只補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)不補(bǔ)建設(shè)，偏遠(yuǎn)地區(qū)支付能力差怎么辦？
《意見》還明確，只能在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，而政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。
當(dāng)下，城鎮(zhèn)垃圾焚燒項(xiàng)目與污水處理項(xiàng)目均接近飽和，而偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村的污水和垃圾固廢處理是短板，這兩個(gè)領(lǐng)域要吸引更多社會(huì)資本仍有難題需要破解。
首先，農(nóng)村污水處理尚未建立完善的使用者付費(fèi)機(jī)制。一位長(zhǎng)期研究污水處置領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的專家向記者介紹，建設(shè)污水處理廠投入成本較大。目前，使用者付費(fèi)程度雖仍不能覆蓋污水處理的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，甚至不能覆蓋建設(shè)成本，但其在水務(wù)領(lǐng)域中仍是價(jià)費(fèi)機(jī)制最完善的領(lǐng)域，也是《清單》中明確提出的領(lǐng)域，需要通過水價(jià)調(diào)整、創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式等逐步落地。
其次，一位不愿具名的固廢領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V記者：“縣域或偏遠(yuǎn)地區(qū)人口密度難以支撐一座具有規(guī)模效應(yīng)的垃圾焚燒廠的運(yùn)營(yíng)，加上地方支付能力又相對(duì)較弱，所以這些地方垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)成本和管理成本相對(duì)較高。”
薛濤說，目前，已開征垃圾處理費(fèi)地區(qū)所征收的費(fèi)用僅能覆蓋垃圾處理全流程成本的不足20%。盡管垃圾發(fā)電收益也作為成本覆蓋的計(jì)算范圍，但提高垃圾收費(fèi)價(jià)格較為迫切。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府與社會(huì)資本合作（PPP）治理研究院首席專家溫來成也告訴本報(bào)記者：“項(xiàng)目本身如果效益比較好，使用者付費(fèi)能夠達(dá)到成本要求，企業(yè)還是愿意參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的。但一些使用者付費(fèi)制度不完善而且投入較高的項(xiàng)目，按照《意見》，只補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)建設(shè)，企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，其是否有意愿參與還要打上一個(gè)問號(hào)。特許經(jīng)營(yíng)是一種政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，要強(qiáng)調(diào)公私合作利益兼顧，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，不能光強(qiáng)調(diào)政府的利益或者社會(huì)公眾的利益。”
據(jù)受邀解答疑問的權(quán)威人士介紹，國(guó)家發(fā)改委將及時(shí)收集、整理各方面對(duì)《清單》實(shí)施過程中的意見建議，結(jié)合投資管理新形勢(shì)新要求，適時(shí)對(duì)《清單》進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，真正做到最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。
《意見》和《清單》中的項(xiàng)目，并非必須采取特許經(jīng)營(yíng)模式
《意見》還提出，政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。不少企業(yè)關(guān)心的一個(gè)問題是，《意見》中提到的重點(diǎn)領(lǐng)域和《清單》中列舉的項(xiàng)目是否全部要采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施？
對(duì)此，受邀解答疑問的權(quán)威人士表示，《清單》中的項(xiàng)目也并非必須采取特許經(jīng)營(yíng)模式，還可以采用其他形式進(jìn)行投資建設(shè)。
值得一提的是，根據(jù)《意見》，外商投資企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，按照外商投資管理有關(guān)要求并參照民營(yíng)企業(yè)參與。同時(shí)，《意見》也鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。多位業(yè)內(nèi)人士均表示，《意見》的一個(gè)重要目的是堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，同時(shí)確保相關(guān)行業(yè)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行。未來，在盤活存量資產(chǎn)方面，國(guó)有企業(yè)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的空間較大。
